是看清了，僅靠清廷的那點武力，拿自己是一點辦法也沒有。
俄國人獨霸東北的野心昭然若揭，也昭示著李鴻章當初以俄制夷的外交路線徹底失敗。事實證明，近五十年來，大清朝對外吃虧最大的不是日本人，更不是英法，而是自己的北部鄰居。如果老毛子賴著不走，祖宗的陵寢之地該如何自處？割讓整個東北給俄國嗎？
1903年上半年，朝廷外交上最大的難題就是東北。由此引發了政治和軍事兩方面的深刻變化。
先說政治。東北因為地地理和政治的特殊性。與關內的治理有著很大的不同。不設督撫而是靠奉天、吉林、黑龍江三將軍管理的。文治不修也就罷了。武備松弛到難以忍受的程度。東北地處國防一線，滿清所謂的國防武力，別說對付入侵的俄軍，便是滿地的胡子也沒什么好辦法了。這種情況下。提出在東北改革祖制。設立督撫的呼聲日高。其出發點是先理民政，后辦軍事。將東北的財賦打理順當了，整頓武備就有了條件。
袁世凱指使自己的老朋友徐世昌上書朝廷。指出保衛我大清龍興之地，非得足食強兵不可。而施行新政是唯一的途徑。久歷官場的徐世昌當然沒忘借機大拍了一氣慈禧的馬屁，將皇太后主導的新政成績大大地夸贊了一番。徐世昌列舉了關內辦新政的成績，認為東北土地肥沃，物產豐饒，只要用心去做，一定可以做出成績來。所以，徐世昌提出了在關外實施新政的一攬子計劃，儼然以主政關外的面貌出現。
可徐世昌的折子被留中，慈禧未置可否。
初夏，纏綿病榻的榮祿終于去世。滿洲權貴又少了一位頂梁柱。榮祿的去世是一個信號，標志著中樞老一代政治家的凋零。袁世凱等新生代政治勢力徹底走上前臺，成為了滿清中樞最具活力的力量。
徐世昌盯住了關外，建議朝廷大刀闊斧地進行改革的主張立即傳遍朝廷。其改革官制的建議遭到盛京將軍趙爾巽等舊派官僚的反對——怕分權出去。吵吵嚷嚷了幾個月，終經慈禧圣裁，決意在東北改革官制了。最高當局做出了決策，下面開始為增設的督撫崗位斗爭。位子就那么幾個，各派都盯的死死的，都想借機擴大自己的勢力。山東的水患比起這件事來就微不足道了。
七月，醞釀已久的商部成立，以滿清貴族載振為尚書，工礦業額鐵路均歸該部。重農輕商數千年的中國終于懂得了商業的重要性了，但以農業為基礎的傳統文化，遂行崩解，這卻是朝廷未曾想到的。
東北局勢危急，也給力主改革軍制統一編練陸軍的袁世凱以最好的借口。袁世凱上奏慈禧，分析了國防形勢，認為最為緊要的是西北和東北。邊防吃緊，現有兵力卻嚴重不敷分配，于是附帶拿出了一個雄心勃勃的全國范圍內編練新軍的計劃，總數竟高達三十六個鎮，認為如將三十六鎮編成，國防無虞矣。
編練三十六鎮新式陸軍對于當下的滿清朝廷而言不啻是天方夜譚。盡管袁世凱那個雄心勃勃的建軍計劃打動了慈禧。錢從哪兒來，軍官從哪兒來？都不是一句話的事。袁世凱立即拿出分步實施的意見，第一期先建六鎮陸軍，以拱衛京畿。這個方案就比較靠譜了。于是，大家又盯住了北洋六鎮，都想在其中分一杯羹。
慈禧很重視新軍的編練工作。其中的核心是滿族武裝的建立。兩年前組建威勝軍是榮祿的主意，目的在于打造一支絕對忠于朝廷的新軍。先期編組右翼是無奈之舉，既為酬功，也為牽制一家獨大的武衛右軍。所以榮祿才建議將威勝軍右翼派回山東。
等辛丑條約簽訂，聯軍逐步撤出京師，威勝軍左翼的編組也就提上了議事日程。按照慈禧與榮祿商定的計劃，威勝軍左翼完全招募旗丁，是一支純粹的滿洲武裝。但寄予無限希望的旗人武裝的組建卻不順利，由于榮祿的病重，這支部隊直到去年秋天才算編組完成，戰斗力就不要提了。好在袁世凱乖巧，知道太后的心病，出面組建了四個營的“京旗常備軍”，這樣旗人的武裝超過了十個營，看上去有點意思了。在袁世凱的方案中，將第一鎮的番號留給了旗兵，以示對國朝武裝的尊重。
實際要爭奪的，是剩余的五個鎮。其中最為核心的，就是威勝軍右翼的問題，是將其拆散打入別的鎮臺，還是以其為核心單獨組建一個鎮臺？這個問題，成為了1903年夏秋最讓朝廷關注的問題。