“不知陛下有何良策？”
這已是申時行第二次問了。
土司制度存在弊端他很清楚，此刻他與許國只想知道解決的辦法。
“朕有一個大致的方向。”
朱翊镠雖然做了大明的皇帝，可對這個敏感的問題也十分謹慎。
他緩緩言道：“首先，逐步試著推行改土歸流，部分且合理地取消土司世襲制度﹐設立府、州﹑縣﹐派遣有一定任期的流官進行管理。”
朱翊镠的措辭也都很謹慎。
其實，為了解決日久相沿的土司割據的積弊，自明朝中葉開始，朝廷就已經在醞釀解決這個問題，因而到了萬歷年間“改土歸流”的提法并不新鮮。
當時（也包括后來的清朝），改土歸流一般采取兩種辦法。
一是從上而下，先改土府，后改土州；二是抓住一切有利時機進行，比如有土司絕嗣后繼無人或宗族爭襲，派流官接任；有土司之間互相仇殺被平定之后，派流官接任；有土司犯罪或反朝廷被鎮壓后以罪革職，改流官充任；有向朝廷申請“改土歸流”時，朝廷以從民意革除土司世襲改為流官……
改土歸流是土官與封建王朝的矛盾日益尖銳的情況下產生的。
這個矛盾，自唐、宋以來就長期存在，一直沒能得到很好的解決。
隨著社會生產力的不斷發展，土司制度越來越不適應社會的需求。
加上廣大人民不斷的反抗斗爭，又動搖了土司制度的統治。
與此同時，土官日益與封建王朝鬧對立，反對封建王朝對它的管轄。這種有損于國家統一的行為，放在任何朝代都是不能容忍的，只是有沒有能力去解決國家實力允許不允許。
“眼下大明的實力允許嗎？”申時行與許國聽了不禁暗自問道。
答案無疑是否定的。
在他們眼里，眼下的大明還真不具備這個實力，況且土司制度也不能一刀切全部廢除——這不現實。
少數民族不是分布于某一局部，而是廣泛分布于云南、貴州、四川、廣東廣西，湖南湖北……還有西邊、西北、東北，尤其東北西北的問題都沒解決，又哪有精力與實力解決西南邊？
改土歸流需要國家強大的實力做保障做后盾，否則只會更亂。
好在朱翊镠措辭謹慎，“首先”、“試著”、“部分且合理”。
反正在申時行與許國看來，若僅有改土歸流，他們信心不大。
朱翊镠之所以如此謹慎，是因為也不會完全改土歸流。
畢竟土司制度存在了上千年，肯定有其合理的一面。
而且在他看來，土司制度與他將要倡導的民族區域自治制度有著千絲萬縷的聯系。
銘記歷史，才能展望未來。
土司制度與民族區域自治制度雖然孕育于不同的歷史環境中，成長在不同的國家體制下，看似兩種毫不相同的制度，其實不能完全割裂。
人類自從誕生以來就是沿著前人的足跡走到了今天。
人類歷史上的任何發明創造也是建立在先人經驗基礎上的。
可以說，民族區域自治制度是對土司制度的一種“去偽存真、去粗存精”的揚棄與批判。
首先，它們在發揮土官帶頭作用上有接近之處。無論是土司制度還是民族區域自治，都重視土官的帶頭作用，同民族的人還是比較容易接受本民族的官員治理。
其次，自治權在一定意義上也有相似性。兩種制度都是在土官統治的區域內，除臣服中央政權、履行國家的義務外，還享有比較充分的自治權。
第三，實施的前提也一樣。都是國家統一的版圖之內，并且都堅持一切從實際出發，在少數民族聚居區采取特殊措施的情況下接受中央的統治。在這個前提下，既保證了國家統一，又實現了因地制宜的管理。
所以說兩種制度都是先民幾千年來治理邊疆經驗的結晶。
民族區域自治制度繼承了土司制度的精華。廢除土司制度也并不是對它的全盤否定，不是說土司制度已經一無是處完全沒有價值了。
即便終其明清兩朝，哪怕是清朝大規模推行“改土歸流”后，仍有不少區域還是遵循土司制度的管理。
只是到了一定階段，土司制度不能適應社會的發展需求了。
所以得改，這是大勢所趨。
土司制度，封土官治土民，實質就是“以夷治夷”，是封建朝廷與少數民族統治階級人物聯合起來統治各族人民。
元明之后，雖然對土司制度進行了梳理和完善，但萬變不離其宗，都是在強化“以夷制夷”分而治之的理念。
翻開明清兩朝土司制度的史冊，把土司轄區千方百計化小而不許坐大的事俯拾即是舉不勝舉。
據統計，明朝在云南境內設置的土司就有三百余家。明清兩代，云南的土司將近六百家。云南的土司設置星羅棋布，因而《明史·云南土司傳》的作者寫道：“名目淆雜，難于縷析。”
其實，種種分化設司，在同一地區內設多個土司，各自為政互不統屬的政權，說得難聽點是要造成彼此猜忌互相對抗力量抵消，因而既不斷從政治與經濟上削弱封建領主的權力，又可以加強朝廷對少數民族地區穩固的統治，這或是土司制度的本質。
這樣看的話，土司制度開始實施之日就蘊藏著改土歸流將要到來之時。
因為土司制度在政治上不但存在著朝廷與土司之間、土司與土司之間、土司內部之間爭權奪利的復雜矛盾，而且也使階級壓迫和民族之間的隔閡日趨嚴重，種種矛盾尖銳激化，經常發展成兵戎相見武裝斗爭。
所謂云南的“西迤土司無十五年不用兵之事”，指的正是這種兵連禍結國不安寧民不聊生的情況——這是土司制度在政治上極其落后的體現。
經濟上就更不用說了，土司制度下的居民經濟負擔明顯加重。因為不僅要承擔原封建領主土地所有制的盤剝，還新增了朝廷的經濟征取，等于是受到雙重剝削。
就領主土地所有者，對當地居民的盤剝比以前更兇了。因為朝廷許諾在實行土司制度的地方不變動原有的經濟制度，即允許領主土地所有制繼續存在，允許土司橫征暴斂。
土司得到這尚方寶劍，自然毫無顧忌變本加厲地剝削群眾。
除征收官租外，還要負擔繁重的苛捐雜派和勞役。有的雜派達數十種，比如土司子女嫁娶錢、生育錢、滿月錢、滿歲錢、讀書錢，還有土司家族的伙食錢、拜佛錢、出門錢、走路錢、喪葬錢、修建錢等等。
固定的勞役則有守墳、抬轎、割馬草、刮馬屎、吹喇叭、打掃衙門、做家務事等等，名目繁多不勝枚舉，遠遠超出正規官租的幾倍甚至幾十倍。
很明顯，土司制度導致土司對人民的剝削是極其殘酷的。
朝廷對土司地方采取不改變原有的經濟制度的方針意味著什么呢？
意味著明知那地區經濟落后，卻不予扶持幫助而只管征取。征取的項目主要有差發、朝貢、供證調、承襲納谷以及巧立名目的額外征收。
“差發”，是指按年征取一定數額的金銀。差發銀在當時人口少、生產水平低、自給自足的農業生產條件下，把實物變換為金銀價格懸殊，常常發生無力納完的事。
“朝貢”，是一項很重的經濟負擔。因為所貢之物是地方名貴的特產，數量有限，價格高昂。
“供征調”，同樣是一項巨大的經濟負擔。征調包括出兵、出夫役、出糧、出款。
“承襲納谷”，是朝廷明文規定的。明弘治年間，土司襲職五品以上者納谷300石，六品以下者納150石。每石為10市斗，算起來，無論納谷還是折銀，都是一項很大的負擔。
總之，無論是從政治還是從經濟方面，土司制度都存在嚴重的弊端。朝廷利用土司在少數民族中的傳統勢力和影響，建立和鞏固對少數民族地區的統治以便能夠“保境安民”，而土司則借朝廷的封號和許愿提高自己的地位，行使特權殘酷地進行壓迫剝削。
弊端已經日益凸顯，到了非改不可的地步，否則就要出大亂子。
在這個問題上，以后世的視角，朱翊镠肯定比申時行、許國看得遠多了。
然而，這個問題溝通起來卻很難，操作起來更是難上加難。
但不正視不行。